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我国监察官制度建设之MPA初探--以十八大以来我国监察体制改革为背景

来源: www.wftdesign.com 作者:vicky 发布时间:2019-10-31 论文字数:34223字
论文编号: sb2019092810050928029 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
本文是一篇MPA论文,本文从研究背景以及研究意义的角度出发,介绍了监察、监察官以及监察官制度的内涵和选题的理论基础。并通过梳理我国古代监察官制度的发展历程和境外国家及地区。
本文是一篇MPA论文,本文主要采用历史分析法以及比较研究法,通过梳理我国古代监察官制度和介绍境外国家和地区的成功经验来总结出一些对我国建设监察官制度的有益启示,在立足于中国国情的基础上,借鉴境外国家和地区的成功经验,“取其精华,去其糟粕”,建设有中国特色的社会主义监察官制度。同时基于我国现阶段监察官制度建设的理论基础和建设基础,重点探讨监察官的职责、监察官的准入范围、管理机制以及退出机制。

一、相关概念界定以及理论基础

(一)相关概念界定
1.监察的概念
监察,在《现代汉语词典》中解释为监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员。1但是监察的手段不仅仅表现为监督和检举,还包括调查、建议、批评等基本权限。例如,瑞典议会监察专员可以向相关机构要求其提供相关资料、会议记录等等,也包括一些保密信息,而且监察专员主要的监察手段就是对被监察对象进行批评,而且这种批评意见会记录在监察专员的年度工作报告中,然后提交给议会;埃及的行政监察署在紧急情况下有权越过总理直接对总统进行重要报告。
除基本权限外,监察也具备其它权限,包括巡视、行政处分、惩戒等其他手段。例如,瑞典议会监察专员履行监察职权的重要手段之一就是巡视,议会监察专员需要经常对中央和地方的各有关机关进行巡视,而且议会监察专员可以对消极怠工的机关工作人员进行谴责,也可以对不配合工作的相关机构及其工作人员进行 1000 瑞典克朗(现折合人民币 730 左右)以下的罚款;在哥伦比亚,政府为证实工作人员自身的清白,会要求高级公务员进行测谎仪测试;在美国、印尼等国家,会对重要的官员候选人展开调查,为后续顺利开展选举工作做准备,并可以安心赋予其相关的国家权力。监察有时也会被赋予司法权限,包括公开调查、秘密调查、证人保护、起诉等方面。例如,新加坡贪污调查局就会高度重视关于腐败方面的信息的收集和利用,建立各种相关的数据库,而且贪污调查局只要依法进行调查,其调查结果过程及结果可直接视为警方进行的调查,亦可行使相关权利;虽然相关监察部门可进行秘密调查,但很多国家,例如法国、德国等国家在进行秘密侦查之前需要经过检察院的批准;埃及的行政监察署有权对被监察对象进行跟踪、窃听、录音等刑侦行为,而且在工作时可以配枪且可以携带检察院搜捕证,必要时可进行现场搜捕行为;香港廉政公署可以为证人提供安全屋,并提供 24 小时贴身武装保护;阿根廷的行政监察专员有权对违法违纪的相关工作人员进行起诉,但是这种权力被称作是“最后的手段”。
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(二)理论基础
1.分权与制衡理论
分权与制衡理论是西方国家权力制约理论的精髓,其实质是为了保证来自于民的公共权力可以实现真正服务于民,因为一旦公共权力被滥用,就会衍生出腐败问题,导致民心涣散、社会动荡,从而影响国家的长治久安。要防治这一问题,就必须通过分权来达到对权力的制约,遏制因滥用权力而导致腐败滋生的现象,促使权力得到良性运行。所以,要防止权力过度集中在某个人或是少数人的手中,需要建立一系列行之有效的分权与制衡机制。
分权与制衡理论来源于分权思想,而分权思想最早可追溯至亚里士多德,他认为就是要通过相互制约来遏制人恶的膨胀,正如他所说的:“人们互相依赖而又互相牵制,谁都不得任性行事,这实际上对个人都属有利”。2亚里士多德提出要将政府的权力分为讨论、执行和司法三个要素,同时他也崇尚法治,强调法律的权威性,认为法律是治理国家最重要的途径,所以,他提出合理制定法律是当时实现城邦良好运转的重要保障,可以通过法律来遏制权力的行使者恶的膨胀,从而实现对权力的制约。
分权与制衡理论正式形成和发展于资产阶级革命时期,其中洛克、孟德斯鸠等人就是该理论的重要代表人物。洛克是近代分权学说的奠基人,他是在胡克与科克的思想的基础上,并结合当时英国的具体实践,提出了著名的分权理论,为分权与制衡问题研究提供了新的方向。他将国家权力分为三种,即为立法权、行政权和对外权,其中,立法权是国家最高权力,但是立法权并不是专断的权力,其最大范围为以不超过社会的公众福利为限度,行政权和对外权都从属于立法权。由此可见,虽然将国家权力分为三种,但是当时这三种权力的运行并达到真正的相互牵制与平衡的作用,对权力的制约还处于外部制约状态。孟德斯鸠是在洛克的分权理论基础上,进一步提出了“三权分立”学说,这是对洛克分权与制衡思想的继承和发展。同时,他也参考了古代罗马共和国的有益经验,认为罗马强盛的原因之一就是避免了权力滥用现象的发生,法律将有限的国家权力分别分配给人民、元老院和高级官吏,使他们之间形成支持、制止和限制的作用。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。
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二、我国监察官制度建设的基础

(一)相关法律法规陆续出台
1.监察委的运转已有法律依据
宪法是我国的根本大法,也是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,在我国的法律体系中处于主导地位,具有不可撼动的法律权威和至高无上的法律效力,同时亦是我国进行监察体制改革的总依据。正如习近平总书记所强调的,凡属重大改革都要于法有据。1所以,我国监察体制改革的相关工作从试点到全面推行,每一步举措都始终在宪法的框架下进行,科学运用法治思维、使用法治方式来推动改革工作的高效平稳运行,从而确保反腐工作的深入开展,不断提高党的领导能力和国家治理现代化水平,完善国家监督制度。 
自 2016 年 11 月起,由全国人大常委会授权,我国在北京市、山西省、浙江省开展关于国家监察机制改革的试点工作,并在试点省市设立各级监察委,其主要整合了政府的行政检察部门、预防腐败局以及检察院的失职渎职部门的相关监察职能,同时转隶相关工作人员至监察委行使监察权,并与纪委合署办公,在制度建设层面上为全国推开监察体制改革工作进行先行探索并积累经验,实现对公权力的全面覆盖。在未修改宪法之前,试点地区开展工作以宪法为依据,其他相关法律法规如果出现与试点工作相冲突的情况,则要暂时调整或是暂时停止适用该法律法规,这样做体现了试点工作的开展的合宪性以及合法性。2018 年 3 月11 日,第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了第五次宪法修正案,并且宪法新增加新内容,即“中国人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”,这一次修宪不仅增设了新的国家权力机关,也明确了监察委的法律地位、性质、组成人员及其任期任届、工作机制等等,为接下来各级监察委在全国的推行提供了基本框架以及法律依据,并且正式与政府、检察院、法院组成“一府一委两院”的新的权力格局,实现了对我国政治权力以及政治关系的不断调整,从而不断深入推进我国监察体制改革,逐步完成我国监督体系的重大顶层设计。
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(二)机构改革基本完成
2018 年 2 月 25 日,我国最后一个监察委于广西壮族自治区崇左市大新县正式举行挂牌仪式,这也标志着我国省、市、县三级监察委全部建立,监察机构改革工作基本完成。同年 3 月 23 日,国家监察委在北京举行揭牌仪式,同时举行了担任国家监察委副主任、委员的宪法宣誓仪式,这标志着我国从国家到地方的四级监察委全部成立,真正实现了对全部行使公权力的公职人员的监察全覆盖。
自全国各级监察委员会正式挂牌起,就代表着相应的内设机构的改革也顺利完成,主要体现在机构之间的职能整合以及监察工作人员转隶等方面。以吉林省为例,在吉林省监察体制改革试点期间,纪委监察委员会下设综合协调、组织指导、制度机制、后勤保障以及宣传 5 个工作组,并实现与省人大常委会、组织、宣传、政法、检察、公安、编制等机关和部门的密切协作。并且自 2018 年年初,省纪委书记、省监委主任陶治国就开始在省内各市就纪委监察委员会的办公室建设以及实际办公情况等方面进行实地调研,并且与新进入监察系统的纪检干部和各位转隶人员进行面对面的交流,解答其在工作方面出现的困惑等问题,积极推动我国监察体制改革的真正落实。吉林省监察委员会于 2018 年 2 月 10 日正式揭牌,纪委监察委也就组织机构进行进一步细化以及完善,具体如图 2.1 所示:

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三、我国古代监察官制度的历史演变以及经验 ........................... 24
(一)秦汉时期的监察官制度 ....................................... 24
(二)隋唐时期的监察官制度 ....................................... 25
四、境外国家及地区的监察官制度以及经验借鉴 ......................... 31
(一)瑞典议会监察专员制度 ....................................... 31
(二)香港廉政专员制度 ........................................... 34
五、我国监察官制度建设设计要点 ..................................... 42
(一)我国监察官制度中监察官的职责 ............................... 42
(二)我国监察官制度中监察官的准入范围 ........................... 45

四、境外国家及地区的监察官制度以及经验借鉴

(一)瑞典议会监察专员制度
1.瑞典议会监察专员制度的产生及其发展
瑞典的议会监察专员制度始于 1809 年,但是在此之前瑞典就曾设置过一个类似的职位——皇家最高监察专员,当时瑞典国王卡尔十二世因为在远征俄罗斯时战败,遂逃亡至土耳其,在此期间由于瑞典国内没有元首处理国家事务而引起政局动荡,官员腐败现象丛生,为稳定局势,在 1713 年卡尔十二世设立了皇家最高监察专员一职,主要职责是代表国王行使监督权力,确保国家机构及其工作人员正常运转、法律法规发挥约束作用,并且在发现官员渎职腐败时,有权对其失职渎职行为进行起诉。1719 年以后,这一职位改由司法总长来担任。直到 1977年,在议会中瑞典第一次选举出检查总长,并且最高监察专员正式由检察总长来兼任。在 1766 年至 1772 年之间,议会实际权力高于国王,最高监察专员也有议会直接任命,然而在 1772 年之后,此项权力又转回到国王手中。但是由于在此期间,国王权威因不断战败而遭到屡次削弱,议会也一直企图控制王权以及掌握行政大权和司法大权,于是在 1809 年,议会通过了《政府组织法》,通过这部法律瑞典确立了君主立宪制,并且仿照皇家最高监察专员的运行模式设置了听命于议会的监察职位——议会监察专员,主要负责“监督法官与政府官员是否遵守法律,并按照法律的正当程序,对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。”1至此,瑞典的议会监察专员制度正式建立。
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五、我国监察官制度建设设计要点

(一)我国监察官制度中监察官的职责
根据权责统一原则,监察官在行使监察权时首先就是要明确自身的职责范围,在行使监督监察权力的同时也要履行相应的义务,加强自律,既要落实惩治和预防腐败的相关工作,又要协助党委进行党风廉政建设,这样才能其确保更好的发挥对权力运行的监督与制约作用,不断健全我国权力制约和监督体系。
1.监察官的职责
根据《监察法》规定,我国监察官主要行使监督、调查、处置这三项职权。1首先是监督权。监察官及其派出的相关工作人员可依法对所有行使公权力的工作人员进行监督,实现监察的全覆盖,这样做可以弥补之前行政监察范围过窄等缺陷,监督主要包括监督其是否依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况,如果发现问题,则有权向相关机构及其工作人员提出建议或意见,并督促他们及时修正,以便机构能够正常高效的运行;同时,监察委也可以对公职人员进行廉政教育,加强其自身的自律。其次是调查权。监察委主要是针对在行使监督职权后发现的问题进行调查,主要包括涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等共六大类 88 个具体罪名,而调查出的证据也是司法机关审理案件的至关重要的依据。由监察委履行对职务违法和职务犯罪的调查权,是我国监察体制改革的新发展之一,这样做有利于对国家机关及其专业人员起到震慑作用,可有效遏制贪污腐败的现象发生。但是,在履行调查的职权时,监察官具有一定的被动性,主要是针对已经出现的问题进行调查,除上述的被动调查外,我国监察官也可以借鉴瑞典的监察专员的职责设置,实行主动调查,即可以通过主动查阅行政机关相关会议记录等文字信息、收集大众媒体的舆论信息以及关心民众的举报信息等等来发现国家机关及其工作人员在日常工作的实施程序方面存在的潜在的问题,防微杜渐,将一切贪污腐败等不良现象扼杀在摇篮里。最后是处置权。在进行完监督、调查职权之后,就应该行使处置职权,处置方式包括对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。2这项职责需要监察委与行政机关、司法机关等多个机关做好衔接工作,以保证监察权的顺利实施。
参考文献(略)

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